杨志勇资料图。作者：周潇枭
专访中国财政科学研究院院长杨志勇：安排12万亿元主动“拆弹”化解“隐债”，2025年财政政策仍将加力扩内需
11月8日，全国人大常委会审议通过了《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》，明确增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。
当天，财政部对外披露一揽子化债组合拳的具体安排：增加6万亿元地方债务限额，即2024-2026年每年发行2万亿元地方专项债券来置换隐性债务；从2024年开始，连续五年每年从新增地方专项债中安排8000亿元，累计置换4万亿元隐性债务；2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。
截至2023年底，我国地方存量隐性债务规模为14.3万亿元。按中央要求，存量隐性债务需在2028年底前全部化解完毕。上述三项化债政策协同作用下，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，地方化债压力大幅减轻。
如何看待上述化债组合拳的安排？加大化债力度能带来什么政策效应？后续如何遏制新增隐性债务？如何优化地方债务管理？带着这些问题，21世纪经济报道记者专访了中国财政科学研究院院长杨志勇。
主动“拆弹”化解“隐债”
《21世纪》：存量隐性债务是如何化解的？一揽子化债能起到什么作用？
杨志勇：通过“6+4+2”的化债组合拳，即增加6万亿元地方债务限额置换地方存量隐性债务，连续五年每年安排8000亿元新增地方专项债券来置换存量隐性债务，以及2万亿元棚户区改造隐性债务按原合同偿还；也就是通过发行地方专项债券置换10万亿元存量隐性债务，2万亿元棚改隐性债务另有安排——这样到2028年前地方需要化解的隐性债务从14.3万亿元大幅减至2.3万亿元。
这一揽子化债举措，是通过发行地方专项债券，通过期限结构更加优化、利率更低的地方政府债券，逐步替换以银行贷款、城投债等形式存在的地方隐性债务，以此推动隐性债务显性化，优化债务期限，推动减轻地方当期化债压力、减少利息开支，预计五年累计减少约6000亿元利息支出。
隐性债务是在法定债务之外，按计划要在2028年前全部化解掉。现在通过提高地方债务限额、发行置换债券等，将隐性债务直接转变成法定债务，地方在短期内需要偿还的隐性债务规模大幅缩减，近五年仅需筹集2.3万亿元偿债资金即可。这将极大地缓解地方偿债压力，将地方政府尤其是一些财政困难的地方，从疲于应付还债中解脱出来，聚精会神地发展经济、改善民生。
《21世纪》：首次完整披露存量隐性债务规模，并且给出组合拳加以化解。如何看待当前化债思路的转变？
杨志勇：这次化债是整体系统的安排，14.3万亿元隐性债务化解任务直接减至2.3万亿元。如果被动化债，等到一个地方隐性债“爆雷”再去应对，那可能引发不必要的 “爆雷”风险，失去主动排雷的良机；如果让地方一笔一笔去跟金融机构申请借新还旧，其操作成本很高，对于金融安全也不见得有利。通过这样整体性地、以高信用等级的政府债券来置换，能减轻地方筹资压力，也能推动地方债务更可持续。与此同时，银行信贷资产的安全性随之提高，有些贷款或城投债甚至会提前偿还，通过注入资金盘活了存量资产。
这次化债是从被动应急转为主动化解。以前的化债相对被动，发现一起风险事件处理一起，由于金融市场具有传染效应，一个小的风险事件容易引发更大的担忧，不利于债务问题的整体解决。现在主动化解存量债务，有些共性问题能分类合并解决，有助于稳定市场预期，化解风险的效果更好。
这次化债是防风险和促发展并重。通过债务置换，优化了债务期限结构、降低了付息成本，以时间换空间，致力于在高质量发展中逐渐解决存量债务问题。
隐性债务边界不清需逐个甄别
《21世纪》：在这一揽子化债举措公布之前，市场上不乏希望中央政府给地方债务兜底的声音，现实化债依然坚持“谁家孩子谁抱走”的原则。如何看待市场上的这种声音？
杨志勇：我国财政体制是分税制，是分级财政管理体制，地方政府需要为其债务负责。这次化债组合拳，也明确了压实地方主体责任的前提，地方债还是地方债。如果地方隐性债都由中央来偿还，那么隐性债的道德风险问题会更加突出。
《21世纪》：财政部首次披露，截至2023年底地方存量隐性债务规模为14.3万亿元。以此推算，截至2018年底，当时地方存量隐性债务规模大概在29万亿元左右。地方存量隐性债务是如何形成的？隐性债务的边界是否清晰？
杨志勇：地方隐性债务的共同特征是政府预算中找不到这些债。它往往不是由地方政府直接举借的债务，很多可能是以地方国企比如融资平台的名义举借的银行贷款、城投债等。被确认为地方隐性债务的，需要体现公共利益，是公共项目形成的债务，地方政府须承担偿还责任。
地方隐性债务的边界本来就没有那么清楚，因此截至2023年底的14.3万亿元隐性债务，是通过逐个项目甄别、逐级审核上报而确定的。
有些机构以地方融资平台的付息债务来估算隐性债务规模，这并不准确。地方融资平台的成立，最初是为了履行部分公共职能，它们作为公司法人，持有相应资产、开展经营业务、取得相关营收，举借的债务，有些是为了公司经营发展的经营性债务，有些是为了履行地方公共职能，有些通过营收可以自行偿还。因此，融资平台的经营性债务和地方政府隐性债务是混在一起的，债务的边界没有那么清晰，不能简单将融资平台债务全部归为地方隐性债务。
《21世纪》：近几年，土地出让收入在持续缩水，地方举债和偿债能力受到压缩，融资平台的偿债能力也受到影响。融资平台后续走向应该是什么样的？
杨志勇：不少融资平台的成立，最初是通过注入土地资产，以土地开发收益作为收入来源。现在，土地财政模式已经转变，融资平台确实需要转型。融资平台转型需要因时因势而动，转型的方向是开放的，有些拥有土地、特许经营所有权的，可以提高运营管理能力，推动实现自负盈亏；有些融资平台可以探索转型成常规的商业公司；有些转型困难的，可以关停取消。
合理融资适度举债
《21世纪》：财政部明确指出，在化解存量债务风险的同时，必须坚决遏制新增隐性债务，持续保持“零容忍”的高压监管态势，对新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起。要如何有效确保地方不再新增隐性债务？
杨志勇：要确保地方不再新增隐性债务，可以从“不敢借、不能借、不想借”三方面努力。不敢借，要有“铁的纪律”，让地方不敢借，要有相应的惩处、问责机制，且要问责到个人。不能借，就是在市场上借不到，金融机构不敢开这个口子。不想借，就是地方政府有正常的融资渠道，通过发行地方债券可以满足合理的融资需求。
地方合理的举债规模，要结合实际情况来。不能把债务当做洪水猛兽，过去的很多年里，我国债务资金对改善地方基础设施发挥了很积极的作用。不同时期地方融资需求不同，地方合理融资需求应该得到满足。
《21世纪》：截至2023年底，我国地方法定债务加上隐性债务的债务总规模达到55万亿元。如何看待当前我国政府债务风险？部分地方债务率是否会大幅攀升？地方后续应如何加强债务管理？
杨志勇：地方政府的实际债务水平并没有提升，原来隐性债务是一笔糊涂账，现在提高了债务透明度，将隐性债务显性化，且置换成利率更低、期限更合理的政府债券，反而有助于化解债务风险。截至2023年底，我国政府全口径债务余额为85万亿元，其中国债30万亿元，地方法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%。从国际比较的角度来看，我国政府负债率要低于主要经济体，2023年末G7国家平均政府负债率为123%，美国是119%，日本接近250%。另外，我国地方政府债务主要用于资本性支出，负债背后对应着一大批资产，大量资产是有收益的，这些资产的收益以及变现也可以成为偿债资金的重要来源。
对于债务率上升的地方而言，最重要的是要保持经济稳定增长，通过发展来解决债务问题。要提高地方债务管理水平，置换成政府债券的债务并没有消失，面对不同期限的政府债务，要做好期限管理、还本付息等工作。政府债券虽然能较好地借新还旧，但是随着债务规模的扩大，利息支出持续增加，地方举债仍要考虑实际承受能力。
积极财政政策加力扩内需
《21世纪》：我国经历了好几轮地方债务置换。后续要如何完善地方债务管理体制？
杨志勇：完善地方债务管理，首先要坚决遏制新增隐性债务，上面已经讲过对于新增隐性债务要做到“不敢借、不能借、不想借”。要建立同高质量发展相适应的特色债务体系，要提高政府债务的管理水平，要促进经济平稳增长、推动高质量发展，进而实现整体债务的可持续性。要加强政府债务监督，推动全口径政府债务监测，同时加强各级人大的监督，今年8月份党中央明确要建立健全政府债务管理情况报告制度，各级政府每年应该定期跟本级人大报告债务情况。要加强预算管理，之所以形成隐性债务是因为全口径预算管理不到位，有些政府开支游离在预算之外，要提高预算约束性，对未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目，一律不得实施。要推动实现地方财权、财力和事权、支出责任相匹配，可以提高地方自主财力，可以增加中央转移支付，也可以减少地方事权和支出，这样才能实现长期的收支平衡，避免出现债务失衡。还要推进重点领域改革，进一步厘清政府和市场的边界。
《21世纪》：财政部明确表示，中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间，2025年积极财政政策要更加给力。2025年财政政策该如何加力？政策的着力点在哪？
杨志勇：2025年实施更加给力的财政政策，包括提高赤字率、扩大专项债规模、继续发行超长期特别国债、加大设备更新和消费品以旧换新的政策支持力度等。2025年财政政策最主要的作用是，通过扩大财政政策力度，扩大有效需求，推动经济向上修复，推进高质量发展，进而促进就业、提高居民收入、带动消费增长等。
